Comment redresser radicalement notre démographie

Transformer un État ennemi structurel de la natalité en son plus farouche défenseur

30 ans de destruction d’un joyau : la politique familiale française

Nous avons assisté en l’espace d’une génération au démantèlement de la politique familiale française, édifice bâti dès 1939 et consolidé à la Libération, qui était considérée comme un modèle mondial et avait permis à la France de se maintenir proche du seuil de renouvellement démographique pendant des décennies alors que le reste de l’Europe plongeait.

Des mesures Jospin de 1998 à celles de Hollande de 2013 à 2015, la méthode de rabotage est toujours la même : désindexer, ajouter des conditions de ressources, des plafonds, etc. Cela permet de démanteler à bas bruit, sans vraiment l’assumer.

En passant d’une logique universelle nataliste où chaque naissance compte à une logique de pure lutte contre les inégalités, l’indice de fécondité français s’est effondré à environ 1,55 enfant par femme, rejoignant celui des autres pays européens à un niveau catastrophique posant de graves questions de soutenabilité de nos sociétés.

Ce démantèlement est partiellement lié au manque total de vision des dirigeants et à un certain biais idéologique individualiste. Paradoxalement porté en premier lieu par la gauche, mais allègrement adopté par le centre et la droite, l’idée dominante est désormais que faire des enfants n’est plus - aussi - une question collective de survie et de prospérité, mais uniquement un choix individuel. Dans cette logique-là, aucune raison d’aider les personnes qui ne sont pas dans le besoin à avoir des enfants, puisque ce n’est plus un investissement dont tout le monde bénéficie in fine, mais un cadeau personnel que plus rien ne peut justifier.

Des effets délétères durables

Les démantèlements successifs que nous avons subis sont d’autant plus graves que les politiques natalistes ont souvent des effets asymétriques. Faiblement positifs à la hausse, très négatifs à la baisse.

Cela signifie que quand une nouvelle aide est mise en place, elle met du temps à produire des effets et doit s’inscrire dans une logique globale à même de rassurer les familles.

En revanche quand les mesures sont supprimées, le signal de défiance envoyé est fort et les chutes de naissances importantes et rapides.

Par ailleurs comme l’ont montré les prix Nobel Kydland et Prescott, plus une politique paraît négociable, moins elle est efficace.

La puissance de la politique familiale française était qu’elle semblait inamovible et faire l’objet d’un consensus transpartisan depuis 1945. Ainsi un jeune couple avait naguère la certitude qu’il vivrait sous un régime qui l’aiderait à avoir et élever ses enfants, peu importe les alternances politiques ou les vicissitudes budgétaires.

Aujourd’hui, même si l’on répare les dommages des 30 dernières années, la confiance restera rompue encore longtemps. Un enfant est un engagement sur 25 ans. C’est l’horizon sur lequel une famille doit pouvoir se projeter et être garantie de la stabilité du système d’aide et de services publics que la société met à sa disposition. Plus aucune famille ne croit désormais que la politique familiale ne sera pas de nouveau rabotée lors du prochain trou budgétaire à combler.

Une problématique jamais abordée : stabilité des politiques et cycles démocratiques

Il s’agit là du point fondamental. Le problème des politiques natalistes n’est pas tant qu’elles ne fonctionnent pas, mais plutôt qu’elles fonctionnent seulement lorsqu’elles sont stables sur le temps long. Or ce temps long est par construction incompatible avec les horizons électoraux, particulièrement en ce qui concerne les politiques natalistes.

En effet, si la politique familiale est essentielle à la survie du pays, elle ne rapporte financièrement que 20 à 30 ans après sa mise en place. En revanche la démanteler rapporte de l’argent à court terme. D’une part par l’argent que l’on ne verse plus aux familles, d’autre part parce que moins d’enfants qui naissent, c’est moins de dépenses d’hôpital, de santé, de crèches, d’école et des travailleurs qui passent plus de temps au travail.

Cela s’appelle le problème d’incohérence temporelle. C’est un problème connu, particulièrement sensible en système démocratique. Heureusement pour nous la littérature liste des solutions. Il se trouve que nombre de ces solutions ont été utilisées pour la question écologique, qui souffre des mêmes problèmes que la question démographique. Peu rentable à court terme, nécessaire à long terme.

En nous inspirant du formidable édifice construit pour mettre la machine étatique au service de l’écologique, nous pouvons inventer un système structurellement pro natalité.

Les 4 mesures pour aligner la machine étatique avec ses enjeux de survie démographique

1. Imposer par la Constitution une loi de programmation démographique chiffrée et opposable

Une loi de programmation permet de fixer un cap à dix ou quinze ans et la trajectoire annuelle pour y parvenir. C'est l'outil qui donne aux armées leur visibilité depuis les années 1960. Il suffit d'ajouter une phrase à l'article 34 de la Constitution, l'article qui liste ce que la loi doit régler, disposant que « des lois de programmation déterminent les objectifs chiffrés et la trajectoire de la politique de la Nation en matière démographique et familiale ». Les deux mots qui comptent sont « chiffrés » et « trajectoire » : ils imposent un nombre et un calendrier annuel, et la loi organique d'application précisera que toute programmation comporte un objectif de naissances à quinze ans et sa déclinaison année par année. Cette programmation sera transversale, comme son modèle climatique qui assigne un budget d'émissions à chaque secteur (transport, bâtiment, industrie, agriculture) : elle déclinera l'objectif en cibles par politique publique, logements familiaux construits, places d'accueil du jeune enfant, fiscalité, temps de travail. La natalité cesse d'être l'affaire d'un ministère pour devenir un critère de tous. Et comme toute loi doit aujourd'hui évaluer son impact environnemental, toute loi, logement, urbanisme, travail, enseignement, devra évaluer son impact démographique à vingt ans. L'exercice devient obligatoire quelle que soit la majorité, et le Conseil d'État peut ordonner au gouvernement de s'y tenir. C'est la même logique, un objectif chiffré inscrit dans la loi et décliné en budgets annuels, qui a permis au Conseil d'État de juger contraignante la trajectoire climatique de la France et d'ordonner deux fois au gouvernement, en 2021 et 2023, de prendre les mesures nécessaires pour la tenir.

2. Un budget démographique annexé chaque année au budget de la Sécurité sociale

Depuis 2020, le budget de l'État comporte un « budget vert », institué par un simple article de loi, qui classe chaque dépense, toutes politiques confondues, selon son impact environnemental. Son équivalent démographique ferait de même sur l'ensemble des deux budgets, celui de l'État comme celui de la Sécurité sociale : chaque dépense et chaque niche fiscale cotée favorable, neutre ou défavorable à la natalité, un plan logement par exemple se jugeant désormais aussi au nombre de familles qu'il rend possibles. Il corrigerait du même coup le biais comptable qui permet des coupes budgétaires en apparence indolores : dans les tableaux de Bercy, un enfant n'existe qu'en colonne dépenses (crèche, école, santé), alors qu'il devrait également apparaître comme un travailleur futur, produisant de la richesse, payant impôts, taxes et cotisations.
Le budget de la Sécurité sociale serait accompagné d’une annexe à deux volets : le bilan de ce que chaque génération versera et recevra au long de sa vie, qui fait d'une naissance un actif chiffré, et la notation de chaque dispositif en coût par naissance supplémentaire. Pour que l'annexe ne soit pas enterrée, l'inscrire dans la loi organique. Une annexe organiquement exigée et manquante peut exposer tout le budget à la censure du Conseil constitutionnel.

3. Un Haut Conseil de la démographie qui tient les comptes

Le climat doit beaucoup à une institution modeste : le Haut Conseil pour le climat, organe indépendant qui publie chaque année l’écart entre la trajectoire votée et les actes. Il rend la défection impossible à nier : c’est sur ses rapports que s’appuie le Conseil d’État pour sommer le gouvernement d’agir et ce sont ses chiffres que presse et associations opposent en permanence aux décideurs. Outre ses rapports qui font autorité, le Haut Conseil de la démographie mettrait un nom et un chiffre sur chaque mesure à impact démographique négatif de l’année. Aujourd’hui il est trop facile pour un politicien de sacrifier le futur démographique de la France pour des bénéfices de court terme. Rendre les sacrifices démographiques lisibles, donc coûteux, serait le premier métier du Haut Conseil à la démographie.

4. Une association de combat pour faire vivre les nouvelles mesures

Les victoires climatiques ont été arrachées par des associations créées pour cela. De façon assez célèbre, une microscopique association avec une poignée de salariés telle que Notre Affaire à Tous, aux côtés de trois ONG, a réussi à faire condamner l’État pour inaction climatique en 2021 dans ce que l’on a appelé l’Affaire du Siècle. Le champ familial n’a aujourd’hui rien d’équivalent : l’UNAF, cogestionnaire du système depuis 1945 et financée par la branche famille, ne peut ni attaquer une politique qu’elle administre ni noter des parlementaires dont elle est l’interlocutrice obligée. Les autres acteurs, confessionnellement marqués, se privent de la moitié de l’échiquier. Il faut donc créer une organisation laïque et transpartisane, parlant à gauche le langage de l’égalité (l’empêchement frappe d’abord les femmes et les ménages modestes) et à droite celui de la souveraineté et de la puissance. Elle aurait deux métiers : le score annuel des parlementaires et gouvernements sur les votes sur tous les votes affectant la natalité, et le recours au juge dès que la trajectoire dévie des objectifs de naissances. Elle n’aurait besoin que de quelques juristes, analystes data et un peu de communication et de frais de recours. Moins d’un million d’euros par an, largement finançable par des dons. Ce qui manque aujourd’hui est surtout les 3 premières mesures permettant de rendre son action réellement opérante.

Tout ceci ne dit pas comment il faut lutter pour enrayer l’effondrement des naissances. Il s’agit ici de déterminer l’architecture institutionnelle qui s’assure que le politique, contraint par le court terme, ne puisse ignorer impunément la seule chose qui est nécessaire à la survie de la nation : sa reproduction.

Nous avons dévoré notre capital, il nous faut désormais le reconstituer

Depuis 30 ans la France se racontait un mensonge, l’idée qu’elle serait immunisée contre l’effondrement démographique. Sans se rendre compte qu’en réalité, elle ne vivait que du dividende d’un capital dont l’accumulation commença il y a fort longtemps.

Tout commença au XIXe siècle, dans une France traumatisée par sa population stagnante alors qu’Allemagne et Grande-Bretagne doublaient ou triplaient de taille. Ce siècle vola à la France son destin de puissance européenne dominante et la plongea dans les guerres mondiales. (Une France à près de 100 millions d’habitants, ce que nous serions probablement si notre population avait crû au rythme de celle de nos voisins, n’aurait probablement pas été attaquée par l’Allemagne de 1914.) De ce traumatisme naquit la science démographique moderne, dans une France qui se demandait comment son destin avait ainsi pu si vite dérailler. Superman tout à coup privé de ses pouvoirs, à la recherche de sa kryptonite.

Le démographe Bertillon fonda en 1896 l’Alliance nationale visant à redresser notre démographie. Il lui fallut 40 ans de lobbying intense pour aboutir en 1939 au Code de la famille, adopté par décret-loi par une Troisième République agonisante. Ces mesures enrichies par la France gaullienne permirent à notre pays de se redresser démographiquement après un siècle et demi de déclin de la fécondité. Plus de 800 000 naissances par an pendant près de trois décennies, un niveau que la France n’avait plus connu depuis le début du siècle et n’a jamais retrouvé durablement depuis. C’est ce long héritage sur 7 générations que les dirigeants de notre époque ont jeté au feu. Parce que, comme pour tant d’autres héritages, la génération qui nous précède et qui est aux commandes a cru que la bonne fortune de la France était une donnée providentielle, et non pas une construction douloureusement acquise.

Comme pour tout le reste, c’est donc maintenant à notre génération de réparer notre société, afin qu’elle ait encore un avenir. L’objectif est simple : 870 000 naissances annuelles d’ici 2050, ce qui permettrait de stabiliser notre population et d’enrayer le vieillissement. Nous étions à 820 000 en 2014. Ce n’est pas si loin.
La France représenterait alors plus d’un quart des naissances européennes. Un retour à notre norme historique.
La méthode est évidente une fois énoncée : il nous suffit de sortir la natalité du ministère de la famille tout comme l’écologie a été sortie du ministère de l’écologie, pour en faire l’affaire de tous.